Pemex frente al espejo noruego: soberanía, renta y arquitectura institucional
En un artículo anterior, mostramos la forma en que Brasil diseñó un modelo de seguridad energética antes de tener la primera evidencia de su riqueza petrolera. Al momento de escribir estas líneas, se conoció un posible acuerdo Petrobras-Pemex y la ampliación de la comisión científica que analiza recurrir al fracturamiento hidráulico para incrementar la producción de gas natural en México.
En este artículo, analizaremos a Noruega no como modelo a copiar, sino como espejo institucional. Su reflejo muestra que la soberanía petrolera no se defiende concentrando todas las funciones estatales, sino separando con precisión propiedad, regulación, operación, titularidad fiscal y construcción de capacidades.
Para reducir la vulnerabilidad energética de México frente a Estados Unidos, el primer paso no debería limitarse a producir más gas. También debe consistir en dejar de quemarlo, invertir en almacenamiento y utilizar los contratos mixtos como instrumentos de recuperación de capacidad operativa para Pemex.
El segundo punto es fiscal. En función del objetivo de incrementar la producción gasífera, una fiscalidad más compleja, pero diseñada para dar viabilidad a los proyectos de exploración y extracción, es más útil para el Estado que un régimen sencillo y elevado, pensado solo en términos recaudatorios. En particular, habría que revisar la reincorporación de las deducciones retiradas en la última reforma fiscal de Pemex, ya que su eliminación asfixia proyectos en yacimientos no convencionales. Además, la fiscalidad no puede pensarse aislada del contenido nacional, porque ambos forman un mecanismo de traslado de beneficios a la economía nacional.
El tercer punto es la transferencia tecnológica. Esta no se logra estableciendo cláusulas decorativas en los contratos. Se consigue con programas de contenido nacional bien diseñados, obligaciones verificables de incremento de capacidades tecnológicas, capacitación, compras, desarrollo de proveedores y plazos realistas.
Una diferencia clave entre países petroleros rentistas con fuertes discursos soberanistas, y países con una soberanía política apoyada en modelos económicos capaces de redistribuir la riqueza generada, reside en la habilidad para extraer renta mediante regalías o impuestos y, al mismo tiempo, construir capacidades tecnológicas y de gestión mediante diseños institucionales y contractuales adecuados. Noruega lo entendió así en los años setenta. Brasil lo replicó después, con el contenido local como eje de la Ley del Petróleo de 1997.
La referencia más importante sigue siendo Noruega. Desde el inicio, separó funciones: el Estado conservó la propiedad de los hidrocarburos y la definición estratégica; el entonces Directorado Noruego del Petróleo administró el sector; y la empresa estatal operó con lógica empresarial. Esa separación evitó una confusión frecuente en América Latina: creer que el control político directo equivale a dirección estratégica.
Hay dos precisiones del modelo noruego que conviene retener. La primera es institucional. Hacia mediados de los años ochenta, se hizo evidente que Statoil acumulaba demasiado poder por el control de un flujo de caja desmesurado. Entonces, el gobierno redujo su peso en asociaciones con compañías privadas y trasladó parte de la participación estatal directamente al Estado, mediante la Participación Financiera Directa del Estado. El flujo de caja estatal se preservó, pero dejó de pasar por la compañía. En 2001 Statoil se privatizó parcialmente, con el Estado conservando la mayoría accionaria. La administración de esa participación se independizó y se creó Petoro. Noruega construyó así tres instrumentos para tres funciones: operación, titularidad y regulación. Ninguna entidad concentró las tres.
La segunda precisión es fiscal. Noruega eliminó la regalía siguiendo el ejemplo británico, pero ajustó la Participación Financiera Directa del Estado para preservar ingresos por otra vía. Aplicó un cerco fiscal nacional a los licenciatarios, impidió que el excedente doméstico se diluyera cuando Statoil empezó a operar internacionalmente, y mantuvo una presión fiscal elevada sobre el sector. El resultado fue que el ingreso fiscal efectivo de Noruega superó ampliamente al británico como proporción del valor de la producción.
En síntesis, el modelo fiscal noruego evolucionó con la articulación precisa de varias herramientas. En el plano internacional, Noruega defendió márgenes propios dentro de los clubes energéticos occidentales. Proteger la soberanía sobre el recurso petrolero y pertenecer al mundo desarrollado no son objetivos incompatibles, siempre que esa pertenencia se negocie con condiciones explícitas.
En contraste, tras la reforma energética de 2013-2014, México ingresó a la Agencia Internacional de la Energía sin una discusión clara sobre las implicaciones de ese paso. También llama la atención que no se haya revisado con mayor cuidado el estatus de México en esa agencia, dada la tensión entre seguridad energética, política fiscal, relación con Estados Unidos y soberanía.
Los recientes cambios en Petróleos Mexicanos apuntan en sentido contrario de lo que ha sido la base del éxito noruego: la separación clara de papeles y responsabilidades entre los agentes estatales que intervienen en el sector.
El reflejo en el espejo noruego le recuerda a México que una empresa petrolera nacional puede ser símbolo de soberanía y, al mismo tiempo, convertirse en un punto de confusión institucional si concentra demasiadas funciones o si las pierde en favor de su cabeza de sector. La pregunta estratégica es ¿bajo qué arquitectura puede Pemex volver a producir, asociarse, asimilar tecnología, capturar renta y sostener decisiones de largo plazo sin quedar atrapada entre urgencia fiscal, control político y dependencia operativa?
Esa es la diferencia entre poseer el recurso y gobernar realmente el circuito que lo convierte en valor.
Sarah Moya Machado | Socia fundadora de Coresight Strategies, consultora senior en estrategia geopolítica de la energía, con enfoque en empresas petroleras nacionales, contratos de exploración y producción, gobernanza de recursos y toma de decisión en entornos complejos
Fluvio Ruiz Alarcón | Profesor Asociado del CIDE.